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三天后，牛皋率领三万大军抵达了可敦城，按照天子陈庆的部署，高定的大军是击败乃蛮部军队，夺取土地，而真正管理这片土地的将领却是牛皋。
牛皋的到来使高定没有了后顾之忧，他可以继续率军向西进发。
大帐内，高定将天子的手谕递给了牛皋，手谕中详述了天子陈庆关于控制漠北草原的思路。
首先是建三座城池，东面是临璜城，中部是金城，西部靠近金山附近修建一座赤城。
其中临璜城控制东部草原，连接辽东，得到辽东军队和官府的支持。
而中部的金城控制黄金牧场，将来会修建一条特别的道路连接大同府。
西部的赤城控制西部草原，连接西域，得到西域驻军支持。
其次便是通过中部金城来控制草原各主要部落，实行推恩令，分化草原各部落，一定要防止草原出现强大的部落，如果有苗头出现，要毫不留情打击下去。
最后要逐渐向北扩张，将土地更加广袤的北方大森林和北海纳入雍朝的版图。
牛皋看完手谕后，沉思片刻道：“过不了多久，黄金牧场的争夺，将成为三大部落翻脸的契机，我建议把削弱后的乃蛮部也引入黄金牧场，让四大部落陷入无尽的纷争之中，我们保持中立，适当时候，可以挑拨他们之间的战争。”
张哲沉吟一下道：“爆发战争会不会导致强大部落出现，或者会导致各部落重新统一，这是我们必须要提防的，我倒是觉得让各部落的贵族们安于现状比较好。”
高定笑道：“两位走题了，天子草原战略的精髓在于推恩令，让中小部落也获得自主权，这才是我们草原策略的关键，推恩令下，每个中小部落都是独立的，草原各部最终会成为一盘散沙，我们应该考虑怎么落实推恩令！”
牛皋点点头，“推恩令的关键就在于册封，我们要派使者一个部落一个部落去册封，要给他们安全保护，可以在金城建立联络人制度，每个部落派一人在金城为联络人，一旦他们遭到胁迫或者入侵，他们就会立刻通过联络员来求援。”
高定和张哲对联络人制度十分赞赏，这分明就是套用进奏院制度，通过联络人就将各个中小部落团结在雍军的周围。
张哲也笑道：“我给他们都说过，金城将成为草原最大的商业中心，各路商人，各种货物都会齐聚金城，草原各部的货物也会送到草原来，那么让草原各个部落在金城建立各自的商行，既是商业机构，同时也是联络人，岂不是更加能调动各部落的积极性，可汗也无法阻拦。”
牛皋赞许道“用商行果然是妙计！”
三人你一言，我一语，一个完整的推恩令方案便出台了，当然，推恩令方案必须天子同意后才能实施。
两天后，牛皋派人赶回京城，将推恩令方案交给天子。